Professor Mazza

Professor de Direito Administrativo e Tributário. Minha missão é o sucesso. 
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Responsabilidade Estatal por Morte de Servidor

Hoje nós vamos tratar de um tema muito atual, mas muito atual que é a responsabilidade do Estado por morte de servidor público durante a pandemia.

Antes de a gente tratar desse assunto que é tão momentoso, você poderia perguntar assim: ô Mazza, mas por que que para atingir a estabilidade financeira na advocacia, minha tão sonhada estabilidade financeira na advocacia, por que que eu tenho que escolher um subnicho de servidores públicos?

Primeiro porque é um nicho que está em expansão, não há hipótese de encolher o mercado da advocacia para servidores porque a tendência é que o Estado cada vez mais atropele direitos e garantias do servidor. Então primeira razão: o mercado em expansão.

Segunda razão pela qual advogar para servidores é o seu futuro na advocacia: é que as causas da advocacia em favor dos servidores elas são escaláveis, o que significa dizer que você pode ter muitos clientes a partir de uma única petição, de um único processo, de uma sequência processual né, de uma única lógica também na demanda, as causas são escaláveis e esse é o caminho para a gente atingir a estabilidade financeira.

Terceiro: o mercado de servidores é pouco explorado na advocacia por especialistas. Tem gente que atua em outra área e também atende servidor, mas há uma carência muito grande de profissionais nichados na advocacia em favor de servidores. Então o é um nicho expansão; as causas são escaláveis, o que favorece a estabilidade; mercado pouco explorado.

E quarta razão: o Estado nunca é insolvente, então às vezes demora, mas nunca o Estado deixa de pagar uma condenação judicial, o que é muito vantajoso em relação a outras áreas, porque é bastante frequente, você sabe, em outras áreas a gente ganhar o processo e não levar porque o réu esconde o patrimônio ou não tem mais bens.

Depois, quinta razão, quando a gente advoga para servidores em causas escaláveis nós conseguimos uma renda fixa mensal que nos permite pagar as contas do escritório, fazer retiradas.

E servidor público tende a ser um cliente melhor, a vida toda regrada, financeiramente estável, ele consegue se programar para o pagamento de honorários. Então por que advogar para servidores públicos? Porque é um nicho em expansão; as causas são escaláveis e o mercado pouco explorado; o Estado nunca é insolvente; o servidor tem uma tendência a ser um cliente melhor e a gente consegue atingir a estabilidade financeira porque as causas a gente consegue advogar várias vezes a partir do mesmo material e isso nos propicia uma receita fixa mensal no escritório.

Ô Mazza, uma outra pergunta: como que é então essa oportunidade na advocacia relacionada à morte de servidores públicos?

Bom, nós estamos numa situação catastrófica no nosso país, essa semana, hoje é dia 29 de abril e nós estamos para bater 400 mil mortos por causa da pandemia no nosso país e isso com dados que indicam um quarto da população já tendo contraído o vírus.

E essa quantidade assombrosa de mortos, Deus o queira que essa quantidade desacelere e pare num curto espaço de tempo, ela tem, essa quantidade tem naturalmente afetado os servidores públicos também. Há seguramente milhares e milhares de servidores públicos que foram mortos durante a pandemia no exercício da função ou em decorrência do exercício da função, que contraíram mesmo o vírus dentro da repartição pública ou que tiveram agravamento de saúde por conta de uma contaminação no serviço público. As áreas mais afetadas entre servidores públicos, sem prejuízo de outras, as mais afetadas foram profissionais da área de saúde.

Profissionais da área de saúde e de educação. Claro que há muitos policiais também, bombeiros que foram afetados, mas no serviço público essa, essas duas me parecem terem sido as áreas mais afetadas com mortes de servidor no exercício da função e aí é cabível uma indenização aos familiares devida pelo Estado por circunstâncias que a gente vai discutir aqui.

Portanto essa oportunidade de advogar em favor de famílias de servidores falecidos no exercício da função durante a pandemia ela consiste em uma ação indenizatória contra a pessoa jurídica estatal empregadora. Então está desenhado aqui o quadro da oportunidade.

Ações indenizatórias contra o Estado elas não demandam um esforço técnico muito grande e também é fácil de você receber uma indenização contra o Estado ou pelo menos conseguir uma condenação judicial contra a Fazenda Pública em decorrência da responsabilidade estatal. Bom, então essa é a oportunidade que nós debatemos hoje.

Ô Mazza, qual que é o fundamento a partir do qual vamos pleitear essa indenização contra o Estado? Se o servidor público morreu em decorrência do exercício da atividade profissional, o fundamento básico desse dever de responsabilidade ele tem um assento constitucional no artigo 37, § 6º da Constituição.

Ele é a regra matriz da responsabilização estatal diz lá o artigo 37, § 6º que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, ressalvado a ação de regresso contra o responsável nos casos de culpa ou dolo.

Aqui nós estamos diante de uma situação evidente de responsabilidade estatal: se o servidor, no exercício da função, ele contraiu a doença e morreu em função disso, o Estado é responsável por esse prejuízo que foi causado. Nós não podemos colocar isso na conta de uma força maior, não podemos colocar na conta de um caso fortuito tá?

Então o Estado precisou que os servidores públicos assumissem o risco de uma infecção, de se infectarem né pela doença ou pelo vírus para que a linha de frente conseguisse dar conta do combate a essa pandemia.

Isso infelizmente resulta na morte de muitos servidores. Então o primeiro e mais importante fundamento dessa responsabilidade é o artigo 37, § 6º da Constituição.

Ô Mazza, mas diga uma coisa, o artigo 37 § 6º, Mazza, ele afirma que as pessoas jurídicas responderão pelos danos que os seus agentes causarem a terceiros. Ô Mazza, eu posso considerar que essa morte foi causada por um agente público, ou seja, um agente propiciou a morte de outro e mais, Mazza, eu posso considerar o agente público vitimado por essa doença como sendo um terceiro? Porque o artigo 37, § 6º diz isso né, as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Então essas são duas dúvidas bastante comuns.

Respondendo à primeira: não é um agente público que diretamente tenha produzido essa morte. Você sabe que há muitas discussões a respeito da responsabilidade dos governantes na má condução da resposta a essa pandemia. Há uma CPI no Congresso Nacional, em vias de iniciar os trabalhos, para discutir justamente essa questão da responsabilização do governo federal e, em certa medida, de governadores e prefeitos, porque parece que o objeto da CPI foi expandido também para as outras entidades federativas.

Há toda uma discussão a respeito disso, mas essa discussão se a responsabilidade é do presidente, do governo federal, do governador do Estado, do prefeito, é uma discussão muito difícil de ser trazida para o processo, muito difícil. Isso vai, vai envolver um grau de subjetivismo muito grande.

Nós podemos avaliar essa responsabilidade dos governantes de um certo jeito, o problema é que o juiz terá que aceitar também que houve essa responsabilização. Então eu não acho que o caminho seja esse de fundar a responsabilidade do Estado na omissão das autoridades públicas, na negligência quanto à adoção de medidas que o mundo inteiro já reconheceu, mas que o Brasil relutou em adotar também. Não acho que o caminho seja esse.

Faz sentido na peça dessa indenizatória a gente descrever o quadro de omissão das autoridades, isso faz sentido porque tá no contexto dessa, desse dano sofrido pelo servidor público, mas isso tornaria muito difícil você fazer a prova do nexo de causalidade.

Como que você estabelece uma relação de causalidade entre omissão, sei lá, do Presidente da República e a morte do servidor? Isso é possível de ser feito dentro da nossa cabeça, segundo a opinião pública, mas para você levar para um processo, a discussão fica muito aberta, não é simples de você fazer esse nexo de causalidade.

Então é uma coisa que tem que ficar muito clara: nós não estamos tratando de uma responsabilidade por ação, uma responsabilidade comissiva, eu não sugeriria esse caminho pela razão que eu disse, a gente pode até provar uma negligência de determinada autoridade e óbvio o dano experimentado pelo servidor, que é indiscutível, com o evento morte, mas como que a gente conecta diretamente essas duas coisas ao nexo causal?

Então eu vejo aqui um caminho mais difícil que é esse de discutir a responsabilidade comissiva de alguma autoridade, mas fique com essa ideia na cabeça:  37, §6º ele fala que o Estado é responsável pelas condutas dos seus agentes, ainda que a conduta seja uma conduta omissiva.

Lembrando que conduta no Direito não é só agir, não é só fazer, conduta também é deixar de agir, deixar de fazer quando o ordenamento estabelece um dever que foi descumprido. Conduta é um comportamento diante da norma. Esse comportamento pode ser por ação ou por omissão. Então o primeiro obstáculo que nós teríamos no 37, § 6º é essa caracterização de uma conduta do agente o que a gente consegue fixar a partir de um raciocínio por omissão.

Segundo obstáculo que nessa tese de entrar com uma ação indenizatória contra o Estado por morte de servidor no exercício da função é se o servidor vítima de uma conduta omissiva ou comissiva do Estado ele se encaixa no conceito de terceiro, porque o 37, § 6º diz isso né, as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros.

Será que o agente público é um terceiro? Neste caso sim ele é um terceiro, porque a consideração do que é terceiro aqui é alguém que não seja pessoa jurídica estatal. Não dá para gente conceber que uma pessoa jurídica estatal causa dano a si mesmo porque isso não faz sentido. Ou uma pessoa é responsável pelo dano ou ela é vítima desse dano.

Então quando a Constituição fala “um terceiro” ela está se referindo a alguém que não é a pessoa jurídica responsável pela conduta e sim o agente público que foi vítima dessa conduta, ele é um terceiro.

Nesse sentido a responsabilidade do Estado ela sempre é muito pensada frente a particulares, o particular que é vítima de alguma coisa, mas ela se aplica também, por maioria de razão digamos assim, ao agente público, porque o agente público, uma vez dentro da máquina estatal, tem os mesmos riscos de experimentar um prejuízo, às vezes até mais do que um particular, beleza? Então 37, § 6º é o fundamento.

Depois, lembre-se que pra gente caracterizar a responsabilidade do Estado pelo 37, §6º são necessários três requisitos: ato, dano e nexo. Na verdade, ato aqui está no sentido de conduta, não é necessariamente uma ação comissiva, um fazer. Não, está no sentido de conduta, dano e nexo. Esses são os três requisitos e o ônus de fazer essa prova é um ônus nosso, é o ônus de quem acusa.

Então se nós estamos entrando com uma ação indenizatória, nós que advogamos para a família do servidor público falecido no exercício da função, temos o ônus de fazer a prova desses três requisitos.

Bom, existem dois caminhos para gente obter uma indenização por responsabilidade do Estado nesse caso de servidor falecido no exercício da função. Primeiro, nós podemos tentar a responsabilidade objetiva, que é aquela que dispensa prova de culpa ou dolo.

A responsabilidade objetiva, que é a regra geral da responsabilidade estatal hoje no Brasil, ela exige a prova de conduta, prejuízo né, que é o dano, e prejuízo decorrente da conduta, que é o nexo de causalidade. Esse é um caminho e esse caminho tem a vantagem da responsabilidade objetiva, de a gente não ter que entrar na discussão de culpa ou dolo tá?

Não precisa, para fins de responsabilidade objetiva do Estado eu demonstrar o elemento subjetivo da conduta, que é o dolo, é a intenção de realizar aquela conduta de risco, de produzir o resultado, ou então ainda uma má-fé e muito menos discutir as três modalidades culposas, se houve negligência, imprudência ou imperícia. Na responsabilidade objetiva do Estado não é necessário fazer isso. Então esse é um caminho de solução: sustentar que houve uma conduta omissiva que causou um prejuízo. Esse é um caminho.

Uma segunda possibilidade é a gente admitir a discussão de culpa ou dolo. Estrategicamente a gente fixar que o melhor caminho seria o uso da responsabilidade subjetiva, afinal é um dano por omissão. Na doutrina puxada por uma orientação muito antiga do Professor Osvaldo Aranha, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, pai do Professor Celso Antônio e depois uma orientação encampada pelo próprio Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, já há muito tempo esses doutrinadores defendem que no dano por omissão, a responsabilidade do Estado não é objetiva, mas é subjetiva, vale dizer, teria que ser demonstrada a caracterização de culpa ou dolo, além dos três requisitos fundamentais: conduta, dano e nexo.

E são duas possibilidades: ir pela teoria objetiva ou pela teoria subjetiva. A jurisprudência é muito vacilante na matéria de danos por omissão. Hoje vem predominando, na jurisprudência, mesma orientação da melhor doutrina, no sentido de que eu só posso atribuir uma responsabilidade ao Estado por conduta omissiva, por um não fazer, se ficar caracterizada a violação de um dever de agir.

A simples omissão do Estado, o simples não fazer algo, não caracteriza necessariamente um ilícito, não caracteriza necessariamente um comportamento ensejador do dever de indenizar. Então é preciso que eu contraste essa conduta omissiva com um dever jurídico claro no ordenamento que obrigava o Estado a agir nessa situação, embora ele não tem agido. Então a gente tem esses dois caminhos.

Qual que é a vantagem de a gente seguir o caminho da teoria subjetiva, hoje encampado pela jurisprudência e pela doutrina nos danos por omissão? A grande vantagem é que na teoria subjetiva opera uma inversão do ônus da prova, o que quer dizer o seguinte: só pelo fato de ter sido proposta ação indenizatória pela vítima, já há uma presunção relativa juris tantum no ordenamento de que houve culpa ou dolo.

Isso é um jeito de viabilizar as ações indenizatórias por omissão, isso viabiliza porque é muito difícil para a vítima ela fazer uma demonstração de culpa ou dolo, porque esses elementos da conduta normalmente eles estão resguardados dentro da estrutura estatal.

A prova exigiria uma série de elementos fáticos que não estão à disposição da vítima, não são acessíveis a quem experimentou o prejuízo, então é muito curiosa essa posição e ela faz com que o Estado, uma vez proposta ação indenizatória por omissão, ele tenha que provar que não houve culpa ou dolo. Ele, Estado, tem que demonstrar que ele não teve a intenção ou má-fé, nem foi negligente, imprudente e imperito. Essa é a vantagem de nós adotarmos a teoria subjetiva, porque inverte esse ônus da prova.

Bom, acontece que inversão do ônus da prova, como eu disse, é uma presunção relativa. O Estado, às vezes com muita facilidade, na contestação de uma indenizatória, ele consegue provar que não houve culpa ou dolo. Então, nessa situação, por exemplo, da indenizatória por morte de servidor em razão da pandemia, a defesa da Fazenda Pública seguramente iniciará com a lista dos protocolos que foram adotados, protocolos de segurança.

Então quem é da área de saúde, quem é da área de educação e acabou sendo infectado pelo vírus tem contra si uma lista de medidas que as entidades adotaram para minimizar os riscos de um contágio dentro da própria estrutura estatal.

Então não é uma certeza absoluta que o Estado deixará de fazer a prova no sentido de que não houve culpa ou dolo. Aliás o caminho natural da contestação da Fazenda é se defender dizendo isso, que foram adotadas todas as medidas suficientes para inibir ao máximo esse contágio, ok? É uma discussão que vai ter que envolver algum tipo de, de prova dentro da ação judicial.

Por outro lado, qual que é a vantagem de nós adotarmos a teoria objetiva, porque há, tanto na doutrina como na jurisprudência, há quem sustente que mesmo nos danos por omissão a teoria aplicável é a objetiva. A gente encontra muitos julgados nesse sentido, o STF tem se inclinado pela teoria subjetiva nos danos por omissão, mas há muitos precedentes do STJ, algumas, até outras decisões do próprio STF, em tribunais de segunda instância também, dizendo que mesmo na omissão, a responsabilidade do Estado seria objetiva. Então a vantagem é essa: se a gente adota o caminho da responsabilidade objetiva, não há necessidade de discutir culpa ou dolo, a questão central vai ser o nexo de causalidade. Como que a gente faz essa conexão entre a conduta omissiva e o resultado morte.

Qual é então o ponto crucial nessa ação de responsabilidade do Estado, para conseguirmos a indenização? Então a caracterização do ato e do dano é evidente nesse caso. Lembre-se que ato é conduta e o Estado não ter agido é uma coisa que é evidente, porque se ele tivesse agido 100% dentro das regras internacionais, a chance de um contágio dentro da estrutura estatal seria bastante reduzida.

Então me parece que dos três elementos, o ato e o dano são, digamos, “auto deduzíveis”, a gente só de ler a caracterização dos fatos a gente já conclui que esses dois requisitos estão presentes.

Um grande problema nessa ação, repito, é a discussão de nexo de causalidade. Se eu fosse advogado da Fazenda Pública e fosse proposta uma ação indenizatória que eu devesse contestar, a minha linha de defesa seria primeiro listar todos os protocolos que foram adotados pelo Estado tendentes a minimizar os danos; segundo lugar, falar do programa de vacinação, o que faz sentido para os governos estaduais, a maioria deles, mas, e os governos municipais, a maioria também, mas não tem sentido como linha de defesa da União, porque é notório que o governo federal ele não se manifestou na sua cúpula favoravelmente ao programa de vacinação em massa.

Não sei de algumas semanas para cá, quando a situação ficou realmente muito complicada para o governo federal com abertura da CPI da Covid e tudo mais tá? Eu advogaria para a Fazenda contestando a indenizatória a partir desse raciocínio: primeiro a lista das medidas tomadas; segundo, eu contestaria dizendo não dá para saber se a morte foi mesmo decorrente de uma atividade dentro do serviço público, porque, a contestação falaria isso, como que eu faço para assegurar, com certeza absoluta, que esse agente público ele foi contaminado dentro da escola, dentro da unidade básica de saúde, do hospital público e não no transporte do final de semana, na casa dele com os familiares dele, por ter saído para ir ao supermercado. Então a contestação da Fazenda certamente virá nessa linha de que o nexo de causalidade é impossível de ser demonstrado.

Qual que é o caminho para gente conseguir uma vitória numa ação indenizatória como essa? Veja, o primeiro caminho é a gente não se impressionar com argumentos favoráveis à Fazenda.

Então quando nós entramos com uma ação indenizatória por morte de servidor decorrente da pandemia no exercício da função, a gente não tem que ficar com a ideia martelando na cabeça de que a Fazenda vai descaracterizar o nexo causal, vai dizer que não há como comprovar que a contaminação se deu dentro do serviço público, isso não pode nos paralisar.

Lembra advogado não é juiz, nós temos que fazer o máximo para defesa do interesse do cliente. Agora se vai dar certo, se a Fazenda vai contestar do jeito X, Y, Z, se tem um argumento contrário, isso não é problema nosso, isso não é problema nosso. Quem tem que saber se aquilo que está sendo pedido está em conformidade ou não com o ordenamento é o juiz que vai decidir. Então não se impressione com argumentos favoráveis à Fazenda Pública.

A gente pode antever os argumentos e jáataca-los de início, mas nunca ficarmos paralisados e às vezes até evitando a tomada de uma medida judicial porque a Fazenda tem lá um outro argumento que parecem verossímeis.

Então, fora isso, nós não devemos nos impressionar com argumentos favoráveis à Fazenda, nós temos que nessa ação produzir uma quantidade de provas suficiente para, se não for possível eliminar essa discussão sobre falta de nexo de causalidade, não tem como eliminar a incerteza sobre onde foi o contágio, se dentro da repartição ou fora da repartição, nós temos que caracterizar um cenário indiciário, como a gente costuma dizer, baseado em indícios, porque a confirmação científica é praticamente impossível, por meio de, primeiro, testemunhas, testemunhos de outros servidores públicos ou eventualmente de particulares atendidos por esse servidor, no sentido de que ele vinha trabalhando com saúde, a partir de um certo dia ele passou lá pelo departamento médico e desencadeou o processo de piora.

Então as testemunhas são um primeiro meio de prova para caracterização desse ambiente de alto risco e de uma ruptura da saúde plena do servidor. Tenho certeza absoluta que outros servidores públicos que testemunharam essa condição da vítima eles não vão deixar de prestar depoimentos numa ação como essa, porque claro todo mundo se comove, sente profundamente quando uma morte como essa acontece dentro da nossa família, no ambiente de trabalho entre as pessoas.

O número de morte é tão grande que às vezes a gente perde a dimensão do que isso significa. 400 mil mortos são mais ou menos cinco ou seis estádios do Maracanã lotados, lotados! É muita gente. Só que é tanta notícia ruim que desgraçadamente a gente fica um pouco anestesiado, é até uma proteção, eu imagino, do nosso organismo, dar um certo distanciamento de um ambiente tão mórbido como esse, uma certa ruptura com a realidade para que a gente consiga ter uma saúde mental mínima que nos permita seguir em frente.

Você deve estar testemunhando a quantidade de problemas que as crianças estão enfrentando de ficar em casa, problemas em relacionamentos, eu tenho uma infinidade de amigos que se separaram por conta desse ambiente do último ano, tem tudo isso. É claro que o pior de tudo é para pessoa que morreu, para os familiares, isso é óbvio, mas essa caracterização de um ambiente que é psicológico, psiquiatricamente favorável ao desenvolvimento de patologias, também isso tá no pacote, no pacote dos prejuízos e das situações de instabilidade que levaram o servidor público a essa morte.

E uma outra prova que a gente precisa fazer é utilizando documentos, como relatórios de saúde. É muito possível, é quase uma certeza que o servidor terá passado no primeiro atendimento médico, no ambulatório da repartição ou em algum local indicado pelo serviço público para uma primeira avaliação, nem que seja uma avaliação que era tendente a pedir um afastamento.

Então certamente houve um primeiro profissional médico que deu atendimento número um para essa pessoa e essa documentação do primeiro atendimento é muito importante, porque na maioria das vezes ela descreve um problema que foi desencadeado durante o exercício da função pública. Então esse é um elemento probatório muito importante.

Então testemunhas, relatórios de saúde, pedido de afastamento, porque também é óbvio, se o servidor infelizmente morreu, a partir de um certo momento ele deixou de ir para a repartição pública. Dias ou talvez semanas antes do agravamento da condição de saúde dele. Há todo esse protocolo de que, havendo sintomas de contaminação, a pessoa já não deve frequentar o ambiente de trabalho, ambiente do serviço público.

Então é preciso que haja uma documentação para esse afastamento e essa documentação, não necessariamente um relatório de saúde, ela tem que ser juntada no processo para caracterização do nexo de causalidade.

Laudos médicos em qualquer das etapas do processo de enfrentamento da doença em relação a essa vítima. É possível que ela tenha feito exames em hospitais e esses exames tenham identificado o avanço da doença. Então tudo isso tem que entrar no processo e, óbvio, como costuma acontecer nestas ações indenizatórias, anexar também o atestado de óbito, que deve indicar como causa imediata ou mediata da morte a contaminação pelo coronavírus.

Por todas essas razões, essa oportunidade de ação indenizatória contra o Estado por morte de servidor no exercício da função é uma oportunidade do momento na advocacia.

Em ação indenizatória sempre tem esse viés né, de que para nós na advocacia é uma oportunidade, embora tenha havido um prejuízo sofrido pelo cliente ou nesse caso o prejuízo máximo que poderia existir que é a morte, mas essas ações são escaláveis, elas não deixam de ser para advocacia uma oportunidade importante e que ainda tá começando a ser desenvolvida nos tribunais, com muitas chances de sucesso.

Acho bastante difícil que no final de uma ação como essa, a não ser que não haja esses elementos de prova, eu acho difícil o pedido indenizatório ser indeferido.

Importante: nós temos que pedir danos materiais e danos morais também. Os danos morais como um lenitivo, uma espécie de uma compensação de outra natureza, nada compensa a morte de alguém da nossa família, mas a caracterização dos danos morais como esse lenitivo para que o ambiente em torno da morte seja de alguma forma melhor tratado.

Valeu, nos veremos, se Deus quiser, na semana que vem, ao vivo, até mais!

Transmitido ao vivo em 29 de abril de 2021.